Туманні острови «жорсткого» Брекзиту
10 квітня Європейська Рада збереться на спеціальний саміт з питань «британського розлучення»
Як за надмірно забюрократизованою процедурою та неготовністю політиків відповідати за жорсткі наслідки свої рішень, їх бажанням скористатися ситуацією на свою користь губиться зміст однієї із найповажніших демократій світу. Чому Брекзит зрештою зайшов у глухий кут – і куди він може вийти.
Дива не сталося: вихід Сполученого Королівства з Європейського Союзу не відбувся за певним узгодженим сценарієм. Безпрецедентний в історії пан’європейського інтеграційного проекту кейс зменшення кількості його членів на практиці виявився набагато заплутанішим, ніж це прописано у статті 50 Лісабонського договору.
Але сторони Брекзиту насправді перебувають у зовсім різних вагових категоріях. По один бік протоки Ла-Манш – 27 держав-членів ЄС, які шляхом тривалих консультацій і домовленостей виробили більш-менш чітку позицію: якщо вихід відбудеться, то хай відбувається, ми готові до будь-якого сценарію; але в разі чого, європейський дім завжди залишається відкритим для Британії. По інший бік – розгублений політикум, якому ніяк не вдається домовитися навіть у межах однієї партії, та розколоте суспільство, в якому, за останніми соціологічними опитуваннями, не набагато більше прихильників збереження членства в ЄС, ніж його противників. Брекзит у буквальному сенсі роз’єднує сім’ї: згадаймо про відомого прихильника жорсткого «розлучення» Боріса Джонсона і його брата Джо, який виступає проти виходу з ЄС.
Словом, маємо ЄС-27 (як його охрестили в пресі), для якого внутрішня єдність важливіша популістських гасел маргінальних британських політиків; і Британію, для якої взагалі незрозуміло, що на даному етапі важливіше.
Проведення «туманного» референдуму 23 червня 2016 року було обіцяне екс-прем’єром Девідом Кемероном ще під час його першого терміну перебування на посаді. І, враховуючи, як швидко ідея зникає з політичної сцени наступного ж дня після голосування, це була не більш ніж передвиборча обіцянка, до наслідків якої тоді ще лідер Консервативної партії був аж ніяк не готовий. Лише побіжний погляд викриває низку суперечливих питань, до яких призводить раптова відмова від членства в ЄС: питання економічного співробітництва з Європейським Союзом; торгівля з іншими країнами світу після відмови від європейського спільного ринку та митного союзу (цікаво, чи знають найпалкіші «брекзитери» про різницю між цими етапами економічної інтеграції?); прийняття законодавчих актів, які мають замінити поки що чинне право ЄС; гарантування прав громадян ЄС у Британії і британських громадян – у країнах ЄС; проблема врегулювання кордону між Північною Ірландією та Ірландією; питання Гібралтару та відносин із Іспанією; розташування європейських інституцій на території Сполученого Королівства, які в разі Брекзиту доведеться кудись переносити… Видається, що таке відповідальне рішення не можна зводити до гасел про «повернення суверенітету» і «забюрократизований Брюссель».
Власне, кампанія за вихід із ЄС напередодні референдуму оберталася саме навколо цих гасел: мовляв, Європейський Союз нав’язує нам рішення, які ми змушені виконувати і які шкодять нам – від прийому біженців з Близького Сходу до сплати внесків на фінансування європейських інституцій; щойно ми вийдемо – зможемо проводити незалежну політику. Гасла, що апелюють до колишньої славетної доби британської глобальної гегемонії, – аж ніяк не відповідають сучасному стану міжнародних відносин і, понад те, просто не враховують п’ятдесятип’ятирічну історію взаємин між Британією та ЄС. Адже саме Британія чи не найбільше обмежувала свою участь у спільних євроінтеграційних проектах – від єврозони до Шенгену. Саме Британія постійно виторговувала собі винятки й умови, аби якомога менше залежати від «забюрократизованого Брюсселю». Понад те, механізм прийняття рішень на найвищому рівні ЄС – в Європейській Раді – вимагає консенсусу всіх держав-членів. Чи можна в таких умовах говорити про нав’язування Брюсселем своєї волі Британії?
Жоден із лідерів так званого жорсткого «брекзиту» (або виходу з ЄС без жодних попередніх домовленостей) не має необхідного стратегічного мислення, аби запропонувати чітке бачення того, куди країна рухатиметься далі. Колишній керівник Партії незалежності Сполученого Королівства (ЮКІП) Найджел Фарадж наступного ж дня після референдуму самоусунувся від припущень про можливий пост прем’єр-міністра, розгублено додавши, що його слова про вихід були неправильно витлумачені. Джейкоб Ріс-Моґ, керівник крайньої правої групи в Консервативній партії під промовистою назвою «Європейський дослідницький центр»; Домінік Рааб, донедавна міністр із питань виходу з ЄС; Боріс Джонсон, колишній міністр закордонних справ – усі вони не мають достатньої підтримки в межах своєї партії, аби очолити Брекзит. Від жодного з них не було ніякого стратегічного плану налагодження зовнішніх зносин і торгівлі Британії після виходу з ЄС – а це те, на що можуть піти довгі роки, і постійне місце в Раді Безпеки ООН чи перебування серед десятки найпотужніших економік світу не сприяють пришвидшенню цього процесу.
Але й у таборі противників жорсткого Брекзиту не все так однозначно.
Лейбористська партія до останнього не могла визначитися з тим, як їм ставитися до виходу з ЄС. Єдине, на чому згоджувалася переважна більшість її парламентарів – ніякого жорсткого Брекзиту. Пропозиції різнилися від збереження членства в митному союзі й виходу зі спільного ринку (щось на кшталт «норвезької моделі»), укладання угоди про зону вільної торгівлі («канадська модель») аж до оголошення повторного референдуму і скасування результатів плебісциту взагалі. У намаганні перехопити ініціативу у свої руки лідер лейбористів Джеремі Корбін пропонував проголосувати за довіру уряду Терези Мей (зрештою, далі ініціативи справа не пішла). Та навіть тоді жодного чіткого плану від Лейбористської партії не надійшло.
Для Демократичної юніоністської партії з Північної Ірландії, десятьма парламентарями якої Мей заручилася після виборів 2017 року для формування більшості, головним є збереження вільного прикордонного руху з Ірландією. Питання Північної Ірландії є надзвичайно чутливим у британській політиці: навіть після Страстноп’ятничної угоди 1998 року там періодично відбуваються заворушення й зберігається напруженість. Жорсткий Брекзит, очевидно, передбачає встановлення й «жорсткого» кордону, чого демократи-юніоністи допустити не можуть.
І останній, не менш драматичний зсув у британській політиці, – формування в нижній палаті парламенту Незалежної групи, що виступає за скасування результатів референдуму червня 2016 року, до якої вже ввійшли одинадцять депутатів із обох провідних партій. Тут варто говорити радше не про їхній потенційний вплив (він мізерний, адже в Палаті представників 650 депутатів, та й Шотландська національна партія має там нині 35 представників), а про можливий прецедент зламу традиційної двопартійної системи в країні. Виборці, розчаровані неспроможністю консерваторів та лейбористів запропонувати хоча б якийсь чіткий курс для Британії, цілком можуть підтримати нову політичну силу – якщо, звісно, така з’явиться.
Але слід повернутися до головного нині каменю спотикання – угоди про вихід з ЄС, яку зрештою було погоджено урядом Мей і ЄС у листопаді 2018 року. На 585 сторінках викладено ключові принципи відносин між Британією та Євросоюзом у всіх важливих сферах: від прав громадян до торгівлі. Крім того, було також затверджено й політичну декларацію – документ, який не має юридичної сили, але спрямований на те, щоб запевнити британців у відсутності проблеми «жорсткого» кордону й власне самому Брекзиті.
Аналіз цієї угоди вимагає передусім відповіді на просте питання: чи можна задовольнити як прихильників, так і противників Брекзиту? Логіка підказує, що ні – це контрарні позиції, вони є засадничо несумісними. Але Мей в угоді намагалася зробити саме це. Зокрема, згідно з нею, торгівля Британії та ЄС на так званий перехідний період (до грудня 2021 року) здійснюється в межах митного союзу – так фактично знімається проблема «жорсткого» кордону на деякий час, поки сторони не ухвалять певного остаточного рішення про новий формат економічної співпраці. Водночас робиться спеціальне застереження для Північної Ірландії: якщо до того часу такий формат не буде визначено, цей регіон фактично й далі має дотримуватись стандартів ЄС. Інакше кажучи, Північна Ірландія в економічному сенсі мала б жити за правилами, відмінними від решти Сполученого Королівства – що дало підстави демократам-юніоністам заявляти про можливу втрату суверенітету над нею.
Чи можна вирішити проблему кордону з Ірландією іншим чином – так, щоб Британія й вийшла з ЄС, і не робила жодних винятків для Північної Ірландії? Єдина альтернатива (вперше, до речі, проголошена Мей), яку пропонують жорсткі «брекзитери», полягає у використанні технологій автоматичних перевірок товарів, що проходять через кордон: тоді й правила можуть відрізнятися, й кордон сам по собі не буде «жорстким». Щоправда, які це саме мають бути технології і як вони взагалі мають працювати, ніхто не уточнює.
Тож угода про Брекзит, прогнозовано, не знайшла прихильності серед жорстких «брекзитерів». Не сподобалася вона й табору умовних єврооптимістів, адже втрати від виходу зі спільного ринку для них набагато відчутніші за примарне повернення частки суверенітету. Тож і не викликає подив сумна доля угоди в парламенті: голосування за неї мало відбутися ще в грудні, а тоді було відкладене на січень, коли Мей зазнала нищівної поразки з перевагою противників угоди в аж 230 голосів. Друге голосування на початку березня ситуації не змінило. Зрештою, за два дні до офіційної дати виходу з ЄС у серії голосувань за можливий варіант Брекзиту Палата громад сказала угоді «ні» вже втретє (не допомогла навіть обіцянка Мей піти у відставку в разі схвалення угоди) – як, до речі, й усім іншим варіантам: від жорсткого Брекзиту до його повного скасування.
І саме це голосування вкупі з проваленим вотумом недовіри уряду Мей у лютому зайвий раз показало: відповідальність за Брекзит брати на себе не хоче ніхто – бо ніхто не знає, що з ним робити. Жоден із варіантів вирішення цього глухого кута не є безумовно правильним – кожна опція тягне за собою серйозні ризики. Жорсткий формат загрожує поглибити політичний безлад у країні, порушити зовнішньоекономічну діяльність та торгівлю Британії, найімовірніше викличе затримки в постачанні споживчих товарів. Чинна угода, навіть у разі її затвердження, так і не вирішує остаточно проблему кордону з Північною Ірландією і потребуватиме укладання нового формату співробітництва з ЄС – і щодо нього уявлення немає й досі. Скасувати Брекзит і залишитися в ЄС – означає фактично обманути значний відсоток виборців і викликати заворушення по всій країні (а нещодавні кількамільйонні марші прихильників та противників виходу Сполученого Королівства з ЄС свідчать про те, що обидва табори мають достатньо сили й впливу, аби боротися одне з одним). Повторний референдум не лише вимагає часу – незрозуміло, яке саме питання слід на ньому ставити: підтримка угоди Мей чи ні; вихід із ЄС із угодою чи без; чи знову питати про Брекзит? І, варто нагадати, рішення референдуму не є обов’язковими до виконання: вони відіграють лише консультативний характер. Так само вимагають часу позачергові вибори в парламент (це вже будуть треті за п’ять років) чи й просто відставка уряду Мей – поки немає іншого лідера й іншої команди з компромісним стратегічним планом, незрозуміло, на кого змінювати чинне керівництво країни.
З огляду на останні події щодо Брекзиту глава Європейської Ради скликав саміт ЄС, який має відбутися 10 квітня – можливо, останній, де буде представлена британська сторона. Поки що (з урахуванням того, що угода ЄС не затверджена) вихід Великої Британії відтерміновано до 12 квітня. Теоретично за цей час Мей може знову спробувати переконати парламентарів у тому, що її угода – єдиний компромісний варіант виходу, і винести її на голосування вчетверте, знову пообіцявши піти з посади прем’єр-міністра й лідера консерваторів у разі успішного голосування. Із наведених вище варіантів цей виглядає найбільш реалістичним. Звісно, тактику «затягування» Мей уже намагалася використати, і безуспішно – але раптом цього разу спрацює?
Дещо менш імовірним виглядає перенесення терміну Брекзиту ще на деякий час. «Брекзитери» заявляють, що так Сполученому Королівству доведеться брати участь у виборах до Європарламенту, які заплановані на кінець травня цього року – а черговий раз чимось «прив’язуватися» до ЄС вони не бажають. Утім для Євросоюзу в разі чергового провалу угоди цей варіант був би набагато привабливішим – до жорсткого Брекзиту», якщо вірити словам Дональда Туска, там готові, але зайвих клопотів у передвиборчий час там точно не бажають.
Але що як відбудеться саме жорсткий Брекзит? Найімовірніше, почнеться так само довгий перехідний період – щонайменше, поки британці будуть виходити зі структур ЄС, а окремі європейські установи будуть переносити на континент. Хіба що умови, в яких сторони вирішуватимуть ці питання, будуть найменш сприятливими.
Та вже зараз можна однозначно стверджувати: Брекзит став зовнішньополітичним провалом Великої Британії принаймні з двох причин. Тривала показова відірваність від європейських інтеграційних процесів, прагнення виторговувати собі особливі умови зіграли з британцями злий жарт: вони просто не прорахували того, наскільки єдиним і безкомпромісним ЄС буде у переговорах про вихід із ними. Країна-член ЄС є «однією із»; країна за межами ЄС ніякого реального впливу на прийняття рішень у Євросоюзі не має. А політичний хаос і неорганізованість керівництва Британії серйозно підірвали позиції британської дипломатії. Зовнішнім спостерігачам видається дивним, ба навіть парадоксальним, як постійний член Ради Безпеки ООН, країна «ядерного клубу» і одна з найпотужніших економік світу не може просто вирішити, чого вона хоче від ЄС у разі виходу.
Брекзит став багато в чому прецедентом – принаймні прецедентом застосування статті 50 Лісабонського договору. І вже безумовно він став прецедентом того, як популістські, емоційно заряджені гасла здатні сколихнути навіть країну з тяглими традиціями парламентаризму й демократії.
Сергій Даниленко, зав. кафедри міжнародних комунікацій та комунікативних технологій Інституту міжнародних відносин КНУ імені Тараса Шевченка,
Олег Павлюк, магістр ІМВ
