Реформа Радбезу ООН: чи можлива реанімація

Під час саміту G-7 в Хіросімі Генсек ООН заявив журналістам, що «настав час реформувати» Раду Безпеки ООН, Всесвітній Банк та Міжнародний Валютний Фонд, оскільки на тлі економічних потрясінь від пандемії ковіду та російського вторгнення в Україну ці інституції «не змогли виконати свою основну функцію глобальної мережі безпеки».

Не беруся судити, наскільки ефективно виконували свої функції МВФ та Всесвітній Банк на тлі «економічних потрясінь», але популістські заклики «потрясти грошові мішки» завжди добре сприймалися пересічними обивателями й затятий соціаліст Гутерреш це добре знає. Інша справа, що ці фінансові інституції лише формально входять до системи ООН, але насправді цілком автономні. А тому заклики генсека до їх реформи не більше ніж порожні теревені. Щодо реформи Радбезу ООН, генсек абсолютно правий — вона необхідна. Причому реформа радикальна. Шкода тільки, що пан Гутерреш лише майже наприкінці своєї каденції генсека спромігся усвідомити потребу у змінах (усім давно зрозумілу), і не пропонує нічого конкретного. Адже реформа назріла не вчора, коли РФ вдерлася в Україну у 2022 році, а її представники блокували рішення Радбезу та засмічували його порядок денний маячнею про «брудну» бомбу, біолабораторії та бойових русофобських комарів. І не позавчора, коли Москва ветувала резолюції Радбезу по Сирії та глумилася над убитими дітьми, розповідаючи, що то притрушені білим порошком актори.

Можливо пану Гутеррешу не доповіли, що дискусії про реформу Радбезу ООН тривають вже понад 30 років. Ще в 1992 з такою ініціативою виступив попередник Гутерреша Бутрос Бутрос Галі. Він, на відміну від нинішнього генсека, не обмежився декларативною заявою про необхідність змін, а підготував програмну доповідь «Порядок денний для миру» (Agenda for Peace), яка стала основою для перемовин між державами-членами. На жаль, ці дискусії звелися до питання розширення складу Радбезу, а головні суперечки й донині точаться навколо того, хто саме має зайняти додаткові місця її постійних чи «напівпостійних» членів. Так, Японія, Німеччина, Бразилія та Індія виступають за розширення складу Радбезу та претендують на додаткові місця постійних членів (так звана група G-4). З ними жорстко конкурує група «Об’єднані заради консенсусу» у складі Італії, Пакистану, Мексики, Аргентини, Південної Кореї та інших, яка пропонує замість збільшення постійних місць в Радбезі створити нову категорію непостійних членів, які б обиралися на довший ніж два роки термін. Інші регіональні групи мають власні ідеї щодо розширення кількості постійних членів РБ.

Суперечки щодо збільшення членства в Радбезі заводять реформу в глухий кут. По перше, навряд чи потенційні претенденти на місця постійних чи «напівпостійних» членів колись домовляться. Крім того, у сучасному світі, де виборність органів влади є невіддільним атрибутом демократії, сама концепція постійного членства — це анахронізм. У 1945 році три провідних члени антигітлерівської коаліції — Велика Британія, США та СРСР оголосили себе відповідальними за підтримання міжнародного миру та безпеки й призначили себе та ще Францію з Китайською Республікою постійними членами Радбезу ООН. Призначили за єдиним критерієм — за правом переможців. З того часу багато чого змінилося: Велика Британія та Франція перестали бути колоніальними імперіями, що обіймали півсвіту, Німеччина та Японія перестали бути «ворожими державами» й нині є осередками демократії та відповідно 3-м та 4-м платниками внесків до бюджету ООН, а у світі з’явилися десятки нових держав… При цьому постійні члени залишаються майже тими самими. Хіба що комуністичний Китай витіснив уряд Гоміньдану з материка на Тайвань і в 1971 році, як переможець, успадкував місце Китайської Республіки серед постійних членів Радбезу. А в 1991 році РФ по шахрайськи привласнила крісло СРСР в Радбезі, немов би свою спадщину.

Приклад РФ — показовий. Виглядає, що можна стати постійним членом Радбезу «по знайомству», з порушенням усіх процедур, навіть формально не вступаючи до ООН. Так само можна порушити всі принципи Організації, знехтувати власними міжнародними та двосторонніми зобов’язаннями, розв’язати агресивну війну, сплюндрувати сусідню країну, скоїти жахливі воєнні злочини… і залишитися при цьому постійним членом органу, що відповідає за міжнародний мир і безпеку. Бо батьки-засновники хитро прописали в Статуті, що непостійних членів РБ обирають туди на два роки, приділяючи особливу увагу «ступеню їх участі в підтримці міжнародного миру й безпеки та у досягненні інших цілей Організації.» (Стаття 23), а щодо постійних членів РБ ніяких критеріїв членства не встановили. Так само немає й механізму їх усунення чи заміни. Тож як тут не згадати Орвелла: «Усі тварини рівні, але деякі рівніші за інших». Ліквідувати цей феодальний осередок у цілком демократичній системі ООН буде непросто, якщо взагалі можливо, бо самопризначені «барони» Ради Безпеки відчайдушно чіплятимуться за свої привілеї.

Проте головна причина нездатності Радбезу виконувати прописані в Статуті функції зовсім не у несправедливому розподілі місць серед держав-членів ООН, а в існуванні права вето. Можна скільки завгодно розширяти членство Радбезу, розробити найсправедливішу формулу географічного розподілу місць, однак це ніяк не підвищить її ефективність. Бо на будь-яке рішення більшості може бути накладено вето одного з самопризначених постійних членів Радбезу.

Право вето ООН успадкувала від Ліги Націй, де усі 15 членів Ради Ліги могли його застосовувати. З огляду на сумний досвід Ради Ліги Націй, яка виявилася недієздатною перед загрозою великої війни, зокрема через брак консенсусу, батьки-засновники ООН на Ялтинській конференції у лютому 1945 вирішили залишити право вето тільки собі для запобігання порушенню своїх національних інтересів. На конференції в Сан-Франциско, де ухвалювався Статут майбутньої ООН, малі та середні держави висловили побоювання, що у разі загрози миру з боку одного з постійних членів Радбез не зможе приймати належні рішення (…як у воду дивилися). Проте п’ятірка кандидатів у постійні члени вдалася до відвертого шантажу — або країни погоджуються на Статут ООН з правом вето, або Статуту не буде.

Ілюзія єдності постійних членів тривала недовго. Уже 16 лютого 1946 року СРСР застосував перше вето щодо виводу британських і французьких військ з Сирії та Лівану. Відтоді вето застосовувалося 293 рази, причому у майже половині випадків (120 разів) це робила Москва. Саме через вето, або загрозу його застосування, Рада Безпеки залишилася «німою» під час війни у В’єтнамі, не змогла засудити радянську агресію в Афганістані у 1979, геноцид у Руанді в 1994, анексію Криму у 2014, а також застосування хімічної зброї в Сирії та повномасштабне вторгнення РФ в Україну у 2022. То ж механізм вето, задуманий як запобіжник, на практиці виявився перепоною, що заблокує роботу Радбезу ООН як інструменту збереження міжнародного миру та безпеки.

Так само як феодальне вето (згадаймо сумнозвісне «Nie pozwalam!» у польському Сеймі), здавалося б демократичний принцип консенсусу теж призводить до політичного паралічу, коли одна країна здатна торпедувати рішення усієї організації. Поведінка Туреччини в НАТО та Угорщини в ЄС яскраві приклади цього. У 1992 році з такою самою проблемою зіштовхнулася ОБСЄ, коли Белград блокував будь-які рішення щодо війни на теренах колишньої Югославії. Тоді ОБСЄ змінила процедуру ухвалення рішень з консенсусної на «консенсус мінус 1», тобто при одному голосі «проти» рішення все одно приймалося.

Трійка постійних членів Радбезу ООН (Велика Британія, США та Франція) нині усвідомлюють необхідність змін. У 2014 році Франція запропонувала, щоб постійні члени Радбезу добровільно відмовилися від застосування вето у випадках, коли мова йде про геноцид, злочини проти людства чи воєнні злочини. Велика Британія підтримала цю ідею. У квітні 2022 року ООН ухвалила резолюцію, яка передбачає, що у разі застосування вето у Радбезі, Генеральна Асамблея повинна провести дебати по ситуації щодо якої було застосовано вето. Французький заклик та резолюція Генасамблеї могли б спрацювати в ідеальному світі, якби Рада Безпеки була якимось клубом джентльменів. На жаль, за столом цього органу сидять московські брехуни та бандити, які не визнають правил, не дотримуються своїх зобов’язань та обіцянок і живуть за своїми злочинними «поняттями». А тому джентльменські угоди тут не діють. Змінити застосування вето чи скасувати його можна лише через зміну Статуту. А згідно зі статтею 108 виправлення до Статуту набувають чинності після того, як вони ухвалені двома третинами голосів членів Генеральної Асамблеї та ратифіковані двома третинами членів ООН, «включаючи всіх постійних членів Ради Безпеки (sic!)». То ж, зважаючи на позицію РФ та Китаю, ні скасувати, ні обмежити вето не вдасться. А без цього всі інші «реформи» РБ — це не більше, ніж зміна декорацій.

Якщо генсек ООН читав Статут (сподіваюся, що це так), він не може цього не усвідомлювати. Проте він кидає у медіапростір загальні фрази про необхідність реформ, щоб потім безпорадно розводити руками, мовляв, що я можу вдіяти. Однак за статтею 99 Статуту генсек має право доводити до відома Радбезу питання, які, на його думку, можуть загрожувати міжнародному миру та безпеці. Попередники Гутерреша часто користувались цією статтею, щоб призначати своїх посланників у зони «гарячих» чи потенційних конфліктів, відправляти місії з встановлення фактів, виступати з ініціативами щодо врегулювання конфліктів. Але це не про Гутерреша. Його мало не на мотузці тягли до України, куди він поїхав (і то через Москву) лише після публікації відкритого листа від імені понад 200 колишніх співробітників Секретаріату ООН, коли далі зволікати було вже непристойно. Його єдина ініціатива — так звана «зернова угода», виглядає глумом. На тлі зґвалтованої Бучі, стертого в порох Маріуполя, тисяч смертей і мільйонів українських біженців генсек більше переймається можливою загрозою голоду в найбідніших країнах і заради цього підтримує ідею експорту російського аміаку через лінію фронту та зобов’язується просувати російський бізнес в ООН. А обіцяна ним місія зі встановлення фактів у зв’язку з масовим вбивством українських військовополонених в концтаборі в Оленівці не змогла туди попасти нібито «через недостатню безпеку» і була тихенько розформована. Прохання ж України та членів Радбезу надіслати експертів для розслідування постачання іранських ударних дронів до Росії у порушення міжнародних санкцій, накладених резолюцією 2231 (2015), Гутерреш просто проігнорував. І тут мова вже йде про виконання генсеком своїх прямих обов’язків, якими він знехтував. Бо Москва пригрозила «переглянути стосунки з Секретаріатом ООН», якщо оонівські експерти почнуть розслідування іранських дронів… І генсек натиснув на гальма.

Ще ніколи авторитет ООН не падав так низько, як при Гутерреші. Жодного з його попередників не оминула та чи інша криза, але усі вони залишалися моральними авторитетами навіть тоді, коли це не подобалося впливовим міжнародним гравцям. А для Антоніо Гутерреша черевики генсека ООН виявилися завеликими. А тому байдуже, що говорить ця людина, бо його слова, зокрема про реформу Радбезу, нічого не варті.

Олександр МАЦУКА, співробітник Секретаріату ООН 1989-2016, Керівник Секретатріату Ради Безпеки ООН 2012-2016