Міжнародне право як ресторанне меню для Путіна

Порушення Будапештського меморандуму спричиняє ерозію, чи навіть руйнує всю систему міжнародного права, зокрема, таку його життєво важливу компоненту, як міжнародно-правові режими нерозповсюдження зброї масового знищення.

З часу початку російської агресії проти України у лютому 2014 року серед наявних у міжнародно-правовій площині документів міжнародного права найбільш згадуваним і найчастіше цитованим та обговорюваним у публічній, експертній та політичній сферах, безумовно, став Будапештський Меморандум («Про гарантії безпеки у зв’язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї» (ДНЯЗ, 1968р.)), укладений 5 грудня 1994 року лідерами України, Великої Британії, Росії і США (Л.Кучмою, Дж.Мейджером, Б.Єльциним, Б.Клінтоном). Дві інші ядерні держави та постійні члени Ради Безпеки ООН – Китай і Франція офіційно висловили аналогічні гарантії Україні у формі відповідних заяв (Заява Уряду КНР 04.12.1994р. і Декларація Франції з супровідним листом Президента Ф.Міттерана 05.121994р.), хоча формально і не підписували Меморандум. Як відомо, наша держава повною мірою виконала свої зобов’язання. Тактичну ядерну зброю зі своєї території Україна вивела ще в 1992р., а весь процес ядерного роззброєння завершився у 1996р., останню шахтну пускову установку міжконтинентальних ракет РС-22 (SS-24) знищено у 2001р.

Автор – Ігор Лоссовський

Разом з тим, не менш обговорюваним та дискусійним і таким, що викликає суперечки та різні, як професійно-фахові, так і дилетантсько-обивательські думки, позиції та уявлення є питання міжнародно-правового статусу цього документа. Переважна більшість незаангажованих фахівців схиляються до думки, що Будапештський меморандум є повноцінним міжнародно-правовим договором в розумінні положень Віденська конвенція про право міжнародних договорів, 1986 року  (http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/995_118/print1360011924541931). Деякі інші, переважно, політики (насамперед, російські та представники інших країн гаранте рів-підписантів), представники української громадськості, справедливо незадоволені ситуації, що склалася навколо забезпечення безпеки України, гарантування її територіальної цілісності та недоторканості кордонів емоційно заявляють про юридичну нікчемність цього документа, який, на їх думку, є лише «декларацією про наміри», що не має жодної правової та зобов’язуючої сили.

Спішу наголосити, що автор цих рядків цілком поділяє першу точку зору і кардинально не погоджується з останньою. У 2014 році мною було проведено відповідне наукове дослідження, міжнародно-правовий аналіз профільних документів міжнародного права, внутрішнього національного законодавства Росії та України, в результаті якого з «математичною чіткістю» та правовою недвозначністю було доведено, що Будапештський меморандум є повноцінним міжнародно-правовим документом, обов’язковим для його неухильного виконання всіма сторонами-підписантами, насамперед Російською Федерацією, єдиною стороною, що його зухвало та віроломно порушила. Підсумком згаданого дослідження стала низка публікацій автора на шпальтах популярних українських газет, провідних українських наукових журналів та електронних ресурсів. Відповідні результати дослідження було також розміщено в фахових міжнародних ресурсах англійською мовою (http://r-studies.org/cms/index.php?action=news/view_details&news_id=69383&lang=eng; http://ukraine-analytica.org/russias-aggression-agaist-ukraine-as-a-destabilizing-factor-for-non-proliferation-regimes/). Підсумкова узагальнююча публікація вийшла у формі невеликої книги під егідою Української асоціації зовнішньої політики у паперовому та електронному форматах (http://ufpa.org.ua/sites/default/files/knyga_3_0.pdf). Не вдаючись у деталі проведеного дослідження відішлемо зацікавленого читача до наведених електронних посилань.

На думку автора, проблематика кризи системи міжнародного права, що стала сьогодні предметом обговорення в рамках медійної дискусії «Сучасне міжнародне право – фундамент чи руїна?» є  важливою, актуальною та насущною. Автор вдячний відомому українському дипломату та журналісту Олегу Баю за пропозицію долучитися до цієї публічної дискусії.

Для предметного обговорення кризи системи міжнародного права найширшим та найактуальнішим контекстом є гарячий конфлікт в та навколо України, спровокований та широко підтримуваний російською агресією проти нашої держави, спробами анексії Криму та м.Севастополь, збройною інтервенцією на Донбасі.

У цьому зв’язку, чи не найбільш наочним та «яскравим» прикладом такої кризи стало зухвале порушення Росією своїх зобов’язань відповідно до положень Будапештського меморандуму. Суттєвим парадоксом, що також можна вважати проявом гібридної дезінформаційної компанії з боку Росії, є той факт, що останні 10 років, принаймні з часів російської агресії проти Грузії у серпні 2008 року, сама порушниця міжнародного права чи не найчастіше інших учасників світових міжнародних відносин наголошує на важливості дотримання норм міжнародного права. Простим пояснення цього, здавалось би, парадоксу є кардинально протилежне розуміння, сприйняття та ставлення до міжнародного права, – Росії, з одного боку, та держав-членів цивілізованого демократичного співтовариства, – з іншого. Російське ставлення до міжнародного права фундаментально відрізняється. Вона розглядає міжнародне право виключно вибірково, як до ресторанного меню: все, що відповідає безпосереднім сію хвилинним інтересам (уявним чи справжнім) підтримується, схвалюється та активно\агресивно відстоюється нею. Все інше – просто ігнорується або зухвало порушується. За принципом: «нам – все, що ми хочемо, а нашим опонентам – міжнародне право». Будапештський меморандум тому є яскравим прикладом.

Так, Міністр закордонних справ Росії С.Лавров упродовж останніх років неодноразово публічно заявляв, що його країна жодним чином не порушувала Будапештський меморандум, оскільки нібито єдиним її зобов’язанням за цим документом є зобов’язання не застосовувати проти України ядерну зброю. Така дрімуча некомпетентність очільника зовнішньополітичного відомства «однієї сьомої частини земної суші» викликає вже не здивування, а обурення. Текст Меморандуму є досить коротким документом – півтори сторінки тексту і включає 6 основних параграфів, серед яких лише один (останній) стосується зобов’язання не застосовувати ядерної зброї. Всі інші стосуються зобов’язань: «поважати незалежність, суверенітет та існуючі кордони України; утримуватися від загрози чи її використання проти територіальної цілісності чи політичної незалежності України; утримуватися від економічного тиску; домагатися негайніх дій з боку Ради безпеки ООН з метою надання допомоги Україні,… в разі, якщо вона стане жертвою акту агресії…». Настійлива публічна дезінформація з боку очільників РФ могла б викликати здивування, якщо би не регулярна широка практика триваючої російської інформаційної маніпуляції, дезінформації та відвертої брехні у багатьох сферах сучасних міжнародних відносин: військовій, політичній, економічній, інформаційній тощо. Відверта дезінформація керівника МЗС Росії спрямована, переважно, на внутрішню, зомбовану російську аудиторію і є всього-на-всього звичайною і досить примітивною технологією гібридної інформаційної війни, в якій Росія намагається сьогодні «тримати пальму першості». За твердженням провідного європейського політолога, фахівця з питань зовнішньої політики та світової безпеки І.Крастєва «Обман та шахрайство є сутністю путінської Росії».

За відсутності достатнього часу та газетного простору для більш розлогого висвітлення позначеної дуже актуальної проблематики, хотів би лише наголосити на деяких аспектах Будапештського меморандуму, порушення яких спричиняє ерозію, чи навіть руйнує всю систему міжнародного права, зокрема, таку його життєво важливу компоненту, як міжнародно-правові режими нерозповсюдження зброї масового знищення.

Так, за твердженням учасника переговорного процесу щодо Будапештського меморандуму, колишнього Посла США в Україні С.Пайфера, хоча Меморандум планувався, як політична угода і передбачав «конкретно не визначені запевнення, але не військові гарантії», водночас, учасники Меморандуму мають чіткі зобов’язання реагувати, навіть, якщо і не зобов’язані застосовувати військову силу. Відсутність жорсткої реакції Заходу на російську агресію, на думку американського дипломата, дискредитує західні безпекові гарантії та негативно впливає на стабільність режимів нерозповсюдження.

Важливо також відзначити, що відповідно до статті 6 Закону України «Про приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 р.», ухваленого 16 листопада 1994р., «Цей Закон набирає чинності після надання Україні ядерними державами гарантій безпеки, оформлених шляхом підписання відповідного міжнародно-правового документа». Таким чином, якщо Будапештський меморандум не є тим документом, що надає Україні гарантії безпеки, тобто є «юридично нікчемним», як того хотіли би деякі російські «теоретики», то це значило б, що Україна не є стороною ДНЯЗ в якості неядерної країни і має право на власну ядерну зброю. Разом з тим, думається, що останнє твердження, будучи своєрідним міжнародно-правовим казусом, не є досить актуальним та реалістичним і не стоятиме, принаймні, в осяжній перспективі на порядку денному.

Твердження щодо нібито юридичної «нікчемності» Будапештського меморандуму, якби вони були справедливими, автоматично робили б абсурдними та дискредитували всі дії високих сторін на рівні керівників держав, пов’язані з укладанням цього міжнародного договору, оскільки це значило б що договірні сторони укладають на найвищому рівні завідомо юридично «нікчемний» документ, що суперечило б логіці тодішніх подій, а також не узгоджувалося б із основоположним і загальновизнаним принципом міжнародного права – принципом сумлінного виконання міжнародних зобов’язань. Що б там не говорили критики, але згаданий документ був підписаний лідерами п’яти ядерних країн, постійних членів РБ ООН. Це само по собі є гарантією його цінності та важливості.

Досить часто серед критики Будапештського меморандуму можна почути, що хоча він і надає певні «віртуальні» гарантії Україні, проте вони не є конкретно визначеними та прописаними в тексті документу. Відповідаючи на це можна згадати, що, в цілому, в більшості інших міжнародно-правових документів, в яких заторкуються питання міжнародних гарантій (запевнень), такі гарантії, зазвичай, детально не прописуються. Яскравим прикладом, на нашу думку, може служити міжнародний договір, який по праву вважається чи не найбільш зобов’язуючим та обов’язковим для виконання його сторонами – Північно-Атлантичний (Вашингтонський) договір 1949р. щодо створення НАТО. Славнозвісна 5-а стаття цього Договору відзначає: «Сторони домовились, що збройний напад проти однієї або більше сторін…буде вважатись нападом проти всіх і відповідно…кожна зі сторін…буде надавати допомогу сторонам, що зазнали нападу, шляхом вжиття негайних необхідних індивідуальних та колективних заходів, включаючи використання збройної сили, для відновлення та забезпечення безпеки» в регіоні. Як бачимо, навіть у цьому «класичному» прикладі зобов’язуючого документу у міжнародному праві, зобов’язання та гарантії сторін прописані не досить конкретно та однозначно. На нашу думку, такою є загально світова практика міжнародних договорів. Лише в юридичних документах таких вузьких розділів права, як, зокрема, корпоративне право можна знайти приклади детально прописаних зобов’язань і конкретних дій сторін, а також відповідних санкцій у разі невиконання цих зобов’язань.

Важливим механізмом гарантування глобальної міжнародної безпеки є міжнародно-правові режими нерозповсюдження зброї масового знищення (ядерної, хімічної та бактеріологічної). Наріжним каменем міжнародно-правової системи нерозповсюдження ядерної зброї є ДНЯЗ, сторонами якого є більшість країн світу, за виключенням Ізраїлю, Індії, Північної Кореї (КНДР) і Пакистану – держав, які фактично володіють ядерною зброєю, хоча й офіційно не визнані «ядерними». Гарантії, що надавались Будапештським меморандумом, були принциповою умовою приєднання України до ДНЯЗ в якості «неядерної» країни. Провал цих гарантій негативно впливає сьогодні на переговорні процеси з врегулювання існуючих у світі проблем нерозповсюдження, серед яких, насамперед, такі найбільш резонансні, як Корейська та Іранська ядерні проблеми.

Провал Будапештських «гарантій» є сигналом світові, що чи не єдиним надійним шляхом забезпечення безпеки держав є розвиток власної ядерної зброї. Не один десяток «порогових» країн і таких, що мали наміри та технологічні можливості створення такої зброї, глибоко замислились сьогодні над цим питанням, і ситуація довкола України стає для них наочним прикладом примарності надій на «гарантії» ядерних держав. Північна Корея є найпершою державою, яка робить відповідні висновки, тим більше, що серед учасників «Шестистороннього механізму» врегулювання Корейської ядерної проблеми є три «ядерні» держави (США, Росія і Китай), які декларували Будапештські «гарантії» Україні. Таким чином, маловірогідними у середньостроковій перспективі уявляються очікування принципових зрушень у переговорному процесі з врегулювання Корейської ядерної проблеми. Не маючи жодної можливості протидіяти США та їх союзникам в регіоні конвенціональними військовими засобами та побоюючись дій, спрямованих на повалення правлячого режиму, КНДР продовжуватиме розвивати ядерну програму як гарантію виживання режиму. Провал Будапештських та інших міжнародних гарантій для України має зміцнити упевненість тоталітарного режиму КНДР у вірності обраної стратегії подальшого розвитку ядерної зброї, як зброї стримування, та засобів її доставки. За оцінками деяких експертів, Північна Корея володіє від 25 до 70 одиниць ядерної зброї/ боєголовок, але існують запитання щодо існування в неї надійних технологій успішного досягнення цією зброєю материкової частини США. Проте, уявляється, що позитивна відповідь на ці запитання є лише питанням досить близького часу. Не слід особливо втішатися певним прогресом у поліпшенні риторики та продовженням діалогу щодо денуклеаризації Корейського півострова, який відбувся в травні-червні 2018 року. За оцінками деяких авторитетних міжнародних експертів, незважаючи на оптимістичні посмішки в ході саміту США-КНДР в Сінгапурі 12 червня 2018 року, багато хто з Японії, Південній Кореї, Ізраїлі та США сумніваються в тому, що Північна Корея є щирою у своїх задекларованих намірах повністю знищити свої військові ядерні об’єкти та забезпечити ядерне роззброєння. Надії на позитивне продовження, знову ж таки, базуються на життєво важливих для північнокорейського режиму гарантіях та готовності США надавати їх.

Іншою гострою проблемою ядерного нерозповсюдження, врегулювання якої проводиться в рамках багатостороннього формату (за участі США, Великої Британії, Франції,  Німеччини, Росії, ЄС, Китаю) є переговори з припинення Іранської програми збагачення урану. Офіційний Тегеран в обмін на відмову від збагачення урану і виробництва плутонію намагається отримати гарантії США відсутності планів військового усунення правлячого режиму Ірану, пом’якшення і подальшої відміни американських санкцій, що негативно впливають на економіку країни, а також безперебійного постачання реакторного палива для об’єктів мирної ядерної енергетики. Можна прогнозувати, що й у цьому разі провал гарантій Україні впливатиме на подальше формування позиції Ірану з ядерного нерозповсюдження та його довіру гарантіям західних партнерів, не зважаючи на прогрес, досягнутий влітку 2015р.

Логіка керівництва Північної Кореї та Ірану може полягати у такому: якщо «гарантії» «ядерних» держав не працюють для України – європейської демократичної країни, добропорядного члена світової спільноти, то вони навряд чи працюватимуть для країн, які в західній риториці називають країнами «вісі зла», «ізгоями» та країнами «паріями».

Наочним прикладом можуть також слугувати події в Іраку, який у 2003р. зазнав інтервенції та повалення режиму диктатора С.Хусейна не зважаючи на співпрацю країни з МАГАТЕ та дотримання відповідних резолюцій ООН. Аналогічна ситуація мала місце і щодо Лівійської програми створення зброї масового знищення. Хоча лідер цієї країни М.Каддафі під міжнародним тиском погодився на припинення програми, це не спасло його режим від повалення в результаті громадянської війни в країні у 2011р. за підтримки країн-членів НАТО.

Примітно, що ця думка фактично була підтримана головним ідеологом і архітектором сьогоднішньої російської зовнішньої політики С. Карагановим в одній з його недавніх публікацій: «Поширюється хвиля розповсюдження ядерної зброї. Після Ізраїлю, Індії, Пакистану, які отримали її безкарно і, особливо після того, як Ірак і Лівія відмовились від своїх ядерних програм, безглуздо сподіватися, що Північна Корея відмовиться від неї. Така ж логіка відповідає і приєднанню Криму до Росії. … це порушило обіцянку поважати територіальну цілісність України, що міститься в Будапештському меморандумі. Моральне обґрунтування режиму нерозповсюдження було підірвано».

Ігор Лоссовський

Надзвичайний і Повноважний Посланник,Заступник Постійного Представника України при міжнародних організаціях у Відні

Від редакції. Тема кризи системи міжнародного права є предметом обговорення в рамках медійної дискусії «Сучасне міжнародне право –  фундамент чи руїна?»

Читайте також:

Марина Ставнійчук: «Україна і криза світового правопорядку: нові реалії. Чи розуміє влада тонкощі процесу?» 

Ростислав Гольцман: «Международное право. Время переосмысления» 

Володимир Огризко: «Міжнародне право і небезпека гібридного мислення»

Микола Голомша: “Повернення до Будапешту. Україна має ініціювати створення нової системи міжнародної безпеки”

Редакція вдячна українському дипломату Олегу Баю за ініціативу цієї дискусійної платформи та її організацію через ФБ-спільноту «Міжнародна журналістика України».